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新農村建設視野下的公共建設領域職務犯罪預防問題研究

摘 要 公共建设是农村基层组织人员职务犯罪高发的领域。通过对温州市龙湾区和永嘉县两地公共建设领域职务犯罪情况的案例调查,揭示该领域犯罪具有隐蔽性强、危害大、共同犯罪占比大等特点。因此除了一般预防措施外,还必须结合行业特点,建立全面、系统的预防体系。本文从社会管理創新的視角,探討完善以檢察預防爲主體的司法遏制,加強對公共建設各環節的監督,建立信息化的政府征信平台,強化行業監管。
  关键词 农村 公共建设 职务犯罪 管理创新
  作者簡介:梅山群,溫州市龍灣區人民檢察院檢察長;徐凡,溫州市龍灣區人民檢察院助理檢察員。
  中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2012)11-214-02
  農村公共建設主要包括舊村改造、農村道路建設、康莊工程、農田建設工程、填方工程以及農房改造等涉農項目。廣大農村地區改變經濟發展模式,大力推动城乡统筹發展,都离不开公共建设的全面改善。但当前公共建设领域职务犯罪形势不容乐观,已经成为阻碍农村地区發展的不利因素,因此有必要对这一领域职务犯罪设计更加规范化的预防预案。
  一、犯罪特點
  公共建设本就是經濟犯罪多发的领域,再加之农村公共建设多为政府和村集体多主体出资,在监管上存在多头管理的困难,农村公共建设领域的职务犯罪问题表现的较为突出。温州市2007年至2011年五年内,仅检察机关审查起诉的发生在公共工程领域的农村基层组织人员的职务犯罪就达39件,在160件排除涉土和诈骗案件后的村干部职务犯罪案件中占了24.3%,所占案件数仅次于因征地拆迁引起的农村基层组织人员职务犯罪案件数。以永嘉和龙湾区两地查处的农村公共建设领域职务犯罪情况看,共计8件25人,其中涉嫌非国家工作人员受贿罪的4件12人,涉嫌受贿罪的2件6人,涉嫌传统招投标罪的2件7人,而且分析以上案例,全部涉及共同犯罪。通过对上述案件的调查了解,其基本特点如下:
  1.犯罪形式較爲集中。發生在公共建設領域的8件職務犯罪案件中,其中非國家工作人員受賄罪最多,有4件,受賄的2件。收取他人好處,爲對方謀取利益的尋租犯罪占了絕大多數。
  2.该类犯罪更具有隐蔽性。公共工程的复杂性增加了巨大的变量,最终工程的验收、工程款的结算和给付都提供了较大的寻租空间。与其他涉农經濟犯罪不同,如挪用资金、贪污等行为可以从账目中发现,而利用公共工程寻租,很难从村集体的公开账目中发现。
  3.共同犯罪比例大。公共建設項目因爲涉及面廣,村兩委幹部基本都參與了工程的決策、執行過程,個別村幹部很難單獨牟利。
  4.涉及公共工程類型多樣,發案環節多,監管難度大。除了一件是建設村文化娛樂中心,一件是修建臨時用房,其他都是政府主導的基礎設施建設和配套工程項目。
  二、犯罪原因
  農村基層組織人員職務犯罪的産生,是緣于社會控制的弱化(具體可參見上文的犯罪形成機理分析)。公共建設領域職務犯罪高發既有社會控制減弱的原因,也有行業特點的因素。
  1.正式社會控制除了司法遏制的作用在各個領域作用相對一致外,政府管理在農村公共建設領域的作用因素更加明顯。農村公共建設主要包括農村地區公共産品的提供,地方政府在公共建設中應發揮主導和整體統籌的作用。但是分析兩地的案例,基層政府沒有嚴格規範執行主體監管的原則,往往把政府主導工程的設計、發包、建設和資金運作等關鍵事項委托給農村基層組織。即使有政府工作人員擔任主職,實際負責的還是村兩委主要成員。
  2.農村兩委自治功能在公共建設領域的制度缺失。村集體兩委自治管理、自我監督的功能沒有在公共建設領域發揮應有作用,審視兩地的公共建設領域的職務犯罪案件,都有村委會主任或黨支部書記涉案並在案中發揮主要作用。
  3.两委成员利益趋同,自治组织集体效能不能达到自我管理的要求。一方面是村两委成员相同的地缘和經濟活动形成的利益同化。从案件情况看,两地公共建设领域发生的职务犯罪案件都有集体决策的影子,村委会(副)主任或党支部(副)书记在违规决策中没有受到太大阻力。村两委成员或选择利益均沾,或采取事不关己的态度,没有主动制止主要负责人的违规违法行为。农村社区是长期共同生活形成的人际群体,且基层组织成员间往往带有亲缘关系和經濟、人情往来,这些因素都影响基层组织成员采取行动制止违规行为的积极性和主动性。另一方面,村集体内部群己观念的异化。对不直接涉及个人利益的公共事务,部分自治组织成员选择不关心、不参与的消极态度,即使这项公共事务关系到集体的长远發展。而基层组织成员的不作为所造成的制度性损害要大得多,譬如直接造成集体效能不再能发挥阻遏犯罪冲动的作用。
  4.公共建設領域的行業特點。公共建設屬于監管難度大,涉及監管部門多、監管專業性強的領域,因此也是職務犯罪的高發地帶。公共建設監管難度大一是因爲公共工程建設環節多;二是牽涉的監管部門多;三是公共工程的監管需要較強的專業技能。
  三、預防模塊構建
  通过审视两地农村公共建设领域职务犯罪的现状,不难发现农村公共建设领域职务犯罪有其自身的特点和形成机理。当前农村公共建设领域存在“重建设,轻决策;重投资,轻监管;重数量(进度),轻质量;重结果,轻程序;重經濟效益,轻社会效益”。因此亟需创新社会管理思路,完善预防机制,建立农村公共建设领域的职务犯罪预防模块,完善公共建设各环节的制度化设计,遏制公共建设领域經濟犯罪的发生。
  1.加强检察预防的司法遏制力,建立司法审计制度。司法遏制无疑是严厉程度最大的社会控制力,也是对职务犯罪最有效的阻却因素。当时当前农村职务犯罪的发现率、查处率低,被查出犯罪潜伏期长。司法遏制力度较弱,使犯罪人在违法之初感到刑罚惩罚的风险小,不足以对其犯罪冲动产生足够的威慑。“如果偶尔的违规行为没有被发现,违规者在短期内的情况会变得更好。但是,如果一个人能多次违规而不被发现的话,那么他就可能改变他对现行监督体制在发现其他人违规行为的有效性的估计。这会导致一个偶尔的违规者增加违规频率。” 发挥司法遏制对职务犯罪的有效性,一方面创新机制增强检察预防的阻遏作用。农村基层组织基数大、分散广,检察机关日常监督手段不能满足当前活跃的經濟活动。因此,仅仅依靠检察机关预防部门的监督力量明显不够。检察机关应建立与大学生村官制度相结合的检察预防机制,如建立大学生村官职务犯罪预防联络员制度。另一方面建立司法审计制度,对财政投资的工程项目和重大村集体公共工程进行工程竣工验收后的事后监督。司法审计的审查结果不仅是作为追究相关责任人违规违法行为的法律依据,而且也是评价项目效益和决策合理性的关键证据。 2.加强农村公共建设各环节的监管。首先是项目立项决策环节要发挥民主管理的作用。村級公共建設關乎村民的切身利益,占用大量的村集體資金,村民應該有充分的知情權和參與決策權。在充分被告知的前提下,村民才有可能以民主管理、民主參與的形式改變過去政府統攬、村幹部包幹的決策方式。村民積極參與村級公共建設,才是創新農村地區社會管理的改革方向。
  其次,項目的招投標程序和企業選擇環節要加強監督管理。考察溫州兩地農村公共建設領域職務犯罪的發案環節,其中發生在工程招標程序的占到一半。在這些案件中,項目的招投標和企業選擇都是由村兩委內部決定,沒有經過村民(代表)會議的決議也沒有組織村民對項目的投標程序進行有效監督。
  再次,加强对农村公共建设的会计支付和资金使用行为的监督。法国的公共工程投资监督中,公共支出拨款账目按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则实现预算拨款。 决策和执行分离在农村公共建设领域也是有很好的借鉴意义,温州两地农村职务犯罪案件中,村两委在村级公共工程项目中即当裁判员,又当运动员,同时还是建设资金管理和项目分配的决策人,这种高度集中地权力配置直接导致了寻租行为的滋生。
  3.建立农村公共建设准入和信用机制,规范设计、承建单位的行为。信用体系是一套保证信用契约有效执行的制度安排。由信用主体、征信机制、信用市场和失信惩处机制等内容组成的制度安排的综合。 征信系统的建立目的就是规范市场主体的行为,通过长期规范的市场行为,排除违规主体的市场准入,最终要在广大农村地区形成诚实守信的行业道德规范,同时培育一批经过市场考验、资质合格的农村公共工程设计、建设单位。征信系统依赖对信息的采集、处理和知识化管理,信息是那些能改变接收者理解的有意义的资料——管理者用来解释组织和环境发生事件的数据。 在农村公共建设领域引入信用机制有其行业特征决定:一方面,工程设计、建设是个专业性强的行业,其主体资格有严格要求,因此相关企业的信息采集比较完备。另一方面,农村公共建设领域多由政府主导或出资,政府作为监管主体建立信用机制可以规范市场行为,也可以实现政务信息化管理。 政府通过对农村公共建设领域相关单位的资质认证管理,动态监管其投标、执行、施工等行为,把严重违规的单位列入失信名单或降低资质等级。政府征信系统还可以对规范的单位分级管理,使其获得相应等级的工程投标资质。政府的信用机制就是要在业务信息化基础上,通过信息整合和征信管理系统,为政府决策和管理提供依据,遏制农村公共建设领域的寻租行为。
  注釋:
  [美]埃莉諾.奧斯特羅姆著.余遜達,陳旭東譯.公共事務的治理之道——集體行動制度的演進.上海三聯書店.2000年版.第165頁.
  江龍.法國的公共工程投資監督.中國財政.2000(2).
  唐鐵漢,袁曙宏主編.公共服務創新.國家行政學院出版社.2007年版.第498頁.
  [美]斯塔林著.陳憲,等譯.公共部門管理.上海譯文出版社.2003年版.第464頁.
  蔡立輝.電子政務:信息時代的政府再造.中國社會科學出版社.2006年版.第269頁.


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